２００４年５月２８日，最高人民法院民一庭在安徽省黄山市召集１５个省高级人民法院民一庭同志举行座谈会，就《国有土地使用权出让、转让合同及相关纠纷案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）进行最后一次征求意见。最高人民法院黄松有副院长就《解释》的起草工作问题作了指导性发言。《解释》自２００２年起草初稿，几经讨论和反复修改，至今已是第２５稿。其间，起草小组曾在北京、广东、上海、江苏、长春、重庆、四川、陕西、浙江等地，多次召集各级法院和专家学者、土地管理部门及房地产开发企业、律师进行座谈研讨，并通过人民法院报和中国法院网公开向社会征求意见，收集问题。现将《解释》起草和征求意见过程中的焦点问题和主要观点介绍如下。

    关于土地使用权出让合同的问题   

    在该部分，我们根据土地管理法、城市房地产管理法、合同法、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例的有关规定，对土地使用权出让合同的概念、土地使用权出让的方式和合同的效力及履行中的有关问题作了认定与处理。   

    《解释》第一条规定，“本解释所称的土地使用权出让合同是指市、县人民政府土地管理部门作为出让人将国有土地使用权在一定年限内让与受让人，受让人支付土地使用权出让金的合同”。之所以在头条对土地使用权出让合同进行定义性解释，主要目的就是要明确土地使用权出让合同的出让主体和出让行为的标的物。依据现行法律规定，出让主体为市、县人民政府，但合同的订立及履行等具体行为由市、县人民政府所属的土地行政管理职能部门代行。在讨论中，不少地方反映了一些市辖区及设立的经济技术开发区人民政府出让土地的情况和问题，我们认为，市辖区、经济技术开发区非国有土地所有者，不能出让土地。根据《国家土地管理局〈对出让国有土地使用权有关问题请示的答复〉》（１９９１国土函字第７１号），县级人民政府不包括市辖区。对经济技术开发区出让主体的问题，经向国土资源部征询意见，其明确答复开发区和市辖区未经市县人民政府委托授权，无权出让土地。据此，《解释》保留了以市县人民政府为出让主体的意见。对土地使用权出让合同的标的物，按照法律规定，应为国有土地使用权，而非集体土地使用权。有观点认为，出让的国有土地使用权应否包括国有农场的土地使用权。根据我国现行法律规定和土地立法确定的土地用途管制原则，出让的国有土地使用权是指城市规划区内的国有建设性用地使用权，而国有农场的土地属于国有农用地，未经依法批准不得出让。通过对国有土地使用权出让合同的定义性解释，来限定和明确《解释》调整的范围。   

    为保障土地使用权出让行为的透明度和公开性，优化土地资源配置，国土资源部依据现行法律、行政法规制定了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明令商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。随之，在司法实践中也就出现了相关纠纷。为便于对出让土地使用权合同纠纷作统一的处理，我们采纳了多数意见，在《解释》中明确规定，以招标、拍卖方式出让土地使用权的，违反招标投标法、拍卖法强制性规定的，合同无效。鉴于目前我国法律、行政法规没有对挂牌行为作出明确规定，《解释》也就无法作解释性规定。对以协议方式出让国有土地使用权时，出让金低于当地政府按国家规定所确定的最低价的，合同效力如何认定，争议的焦点主要是该合同中的出让金数额条款无效，还是合同无效。有意见认为，城市房地产管理法第十二条已明确规定，采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。其目的就在于防止出让人和受让人随意甚至恶意串通，以极低的价格获取土地使用权，导致“炒地”现象大量出现，损害国家和社会公共利益。民法通则第五十八条、合同法第五十二条对恶意串通、损害国家和社会公共利益的行为均明确规定为无效。相对意见认为，由于我国地域广，各地情况差异大，再加上某些人为因素，对如何认定出让金是否低于按国家规定确定的最低价难度较大，同时，认定合同无效的依据也不是很明确，如果以出让金低于按国家规定确定的最低价为由认定合同无效，就会造成出让人滥用确认合同无效的诉权，这不仅不利于合同交易关系的稳定和对土地的有效利用，也不利于保护受让人的合法权益，另外，还存在如果当事人不主张合同无效，又应由谁来请求确认合同无效的问题，且合同无效后也难以处理。因此，是否可以规定在出让金低于按国家规定确定的最低价时，只认定出让金支付的约定条款无效，责令或者允许当事人补足价款，促使合同有效履行。还有意见认为，以协议方式出让土地的情况逐渐减少，不具普遍性，应删除该条款。